构建耕地保护补偿机制，是全面贯彻落实藏粮于地国家战略，落实耕地保护共同责任机制的主要举措之一。浙江省于 2009 年开始探索建立耕地保护补偿机制，并于 2012 年启动省级试点。2014 年，试点范围由 9 个县(市、区) 扩大到 17 个县(市、区) 。在试点基础上，2016 年 3 月，在总结多年试点实践经验的基础上，原浙江省国土资源厅会同省农业厅、省财政厅联合下发了《关于全面建立耕地保护补偿机制的通知》(以下简称《通知》) ，明确从 2016 年起，全省各市、县政府要按照“谁保护， 谁受益” 的要求，对耕地保护进行经济补偿，在全省建立耕地保护补偿机制。总体目标是通过建立耕地保护补偿制度，落实耕地保护共同责任机制，使农村集体经济组织和农户能从保护耕地和基本农田中获得长期的、稳定的经济收益，切实加强耕地用途管制，层层落实最严格的耕地保护制度，使浙江省耕地和基本农田能得到有效保护，促进经济社会全面协调可持续发展。

永康市耕地集中连片

一、浙江省耕地保护补偿的做法

(一)以点带面，自上而下

逐步开展耕地保护补偿

由于耕地保护补偿工作复杂，涉及面广，公益性较强，因此全省采取以点带面，自上而下，逐步开展补偿工作。试点主要选取具有国家基本农田保护示范区和省级基本农田保护示范区的县(市) ，选取一个乡镇或一个村进行试点。由于这些示范区均为基本农田示范乡镇，基本农田数据库已建立，基本农田到户清册详细清楚，具备了耕地保护补偿试点的配套基础，对开展补偿有扎实的基础条件。

(二)构建以绩效为导向的

耕地保护补偿标准

将农村集体经济组织和农户耕地保护补偿资金与耕地保护绩效挂钩，调动基层保护耕地的主动性、积极性。耕地保护责任目标考核系数与本区域土地违法案件挂钩。村级集体经济组织保护耕地的以奖代补资金向永久基本农田示范区倾斜， 并与耕地保护责任落实、土地卫片执法检查结果、农业“两区”管护等相挂钩。耕地保护补偿资金将与耕地保护绩效挂钩，由各级自然资源、农业、财政等部门和乡镇政府(街道办事处)加强考核，以确保资金 到位并发挥效益，并通过动态调整 的方式，不断提高补偿标准。

(三)统筹耕地保护补偿

与农业补贴发放

以调整完善农业补贴政策为契机，自然资源、农业、财政三部门共同落实中央有关要求，建立耕地保护补偿机制。各地按照民生政策可持续的原则，合理确定对农户的耕地地理保护补贴标准，具体按照农业三项补贴政策综合改革试点方案有关要求执行。将农业补贴与耕地保护相挂钩，调动了农民保护耕地、提高地力的积极性，对于促进粮食生产和农民增收、推动农业农村发展发挥了积极作用。

(四)明确耕地保护补偿程序

整合资金补助

《通知》明确了耕地保护补偿的范围、对象、补偿标准、补偿资金主要来源、补偿资金发放要求和使用办法。地市和县(市、区)人民政府在省级耕地保护补偿文件的基础上，进一步细化本区域的耕地保护补偿标准、补偿资金使用要求等。省财政补贴给农户的耕地地力保护补贴资金，主要从中央下达给浙江省的农业支持保护补贴资金中统筹安排；补助给农村村级集体经济组织的保护耕地以奖代补资金，从省分成新增建设用地土地有偿使用费、中央分成新增建设用地土地有偿使用费、省级耕地开垦费、省级农业土地开发资金以及其他财政资金中筹集。各市、县(市、区)要从土地出让收入、新增建设用地土地有偿使用费、土地指标调剂收入以及其他财政资金中统筹安排耕地保护补偿资金。

二、浙江省耕地保护补偿的成效

(一)建立了分级负责、全覆盖的

耕地保护补偿机制

《通知》下发后， 各市、县(市、 区)人民政府作为落实耕地保护补偿工作的主体单位，均已出台耕地保护补偿机制文件，分别按照省级方案要求构建本行政区域的耕地保护补偿机制方案，制定了补偿政策，明确了资金来源、补助对象、标准、方式和发放程序等。耕地保护补偿组织机构健全，形成财政、自然资源、农业等有关部门共同组成管理结构，全省建立了分级负责耕地保护补偿体系，实现了耕地保护补偿机制在市、县、乡镇和村真正意义上的“全覆盖”。

(二)增加了农村集体经济组织和农民收入，

促进共同富裕

耕地保护补偿政策对耕地保护责任主体给予补偿，直接增加了农村集体经济组织和农民收入，促进村级高质量发展。据统计，到 2020 年度全省累计发放耕地保护补偿资金 64 亿元，其中补助给村集体经济组织资金 62 亿元， 补助村数量基本全覆盖。

(三)培育了不同耕地保护主体的

耕地保护意识

通过耕地保护补偿机制的建立，切实调动农村集体经济组织和农民群众保护耕地的主动性、积极性，特别是村级组织耕地保护意识明显增强，地方违法违规用地比例明显下降。与以往的约束性耕地保护制度不同，激励性耕地保护补偿方式更受到农村集体经济组织的关注。耕地保护奖励资金的下发，促使农村集体经济组织从耕地保护中得到了实惠，有效提升了基层主动了解耕地保护相关政策和知识的兴趣，增强了他们保护耕地的主动性，耕地保护正积极地从“被动保护”向“主动保护”进行转变。

三、浙江省耕地保护补偿存在的问题与不足

(一)现行耕地保护补偿机制

未适应耕地保护新形势新要求

耕地保护补偿政策未考虑“非粮化”管控，“非粮化”现象严重。 当前浙江省耕地保护补偿工作是按照《通知》的有关规定开展的，省补偿资金按照第二次国土调查的面积变更数据库下发，并未考虑耕地的实际用途。

(二)补偿对象和标准未体现

耕地分类分级管控

随着工业化、城镇化的快速推进，违法违规建设占用耕地、擅自改变耕地用途、破坏耕地种植条件等现象时有发生，一些地方存在耕地“非农化”“非粮化”倾向，但是，发放到村集体的补偿资金仍旧以某一单一指标为统计口径，没有实行耕地分类补偿。目前有些地区耕地保护对象为村集体经济组织，不直接补贴到农户。村集体的资金主要用于农田基础设施修缮、地力培育、耕地保护管理等，提高了耕地设施和质量，但农民粮食生产的收入增长不快，农民粮食生产的积极性调动不够。

(三)补偿标准偏低，地区差别大

耕地保护行为对于农民和地方政府而言都存在机会成本，不同区位的耕地保护机会成本也不同，城镇周边耕地的机会成本要大于远离城镇的，经济发展好的市补偿费用远大于经济发展较差的市，由于影响因素较多，不同地区补偿费用不一且差别较大。

(四)补偿资金的来源不稳定

资金筹集困难是当前浙江省耕地保护补偿试点工作中存在的最突出问题，主要体现在耕地保护资金来源不稳定，尚未形成规章制度。浙江省补偿资金主要来自省、市财政用于耕地保护的专项补贴、土地新增建设用地土地有偿使用费返还地方留成和土地出让金等。

(五)补偿相应法律法规和配套措施缺乏

耕地保护补偿缺乏相应的法律法规和配套措施指导和支持此项工作。耕地保护补偿在浙江省当前是按照《通知》执行，尚未通过相关法律法规规范其日常工作。同时，耕地保护补偿工作涉及面广，需大量的财政投入，浙江省未建立耕地质量监测和补偿资金监管等配套措施来支持此项工作。这都大大降低了耕地保护补偿实施的权威性和实际效果。

(六)补偿实际成效缺乏评估

从整体实施效果来看，耕地保护政策调动了农民保护耕地和永久基本农田的热情，促进了耕地配套设施和质量提升， 助力了乡村振兴。但由于全省各县(市、区)经济发展和耕地布局不均衡，耕地保护政策在各地实践效果也有差别，尤其是城郊结合部，有限的补偿资金难以抑制改变耕地用途的冲动，需要对补偿政策实施情况进行系统和精准的调研评估，以进一步对政策进行完善。

四、耕地保护补偿制度优化的建议

(一)调整耕地保护补偿范围，

实现耕地保护补偿精准化

调整补偿范围。配合耕地用途管制落实政策，遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。明确耕地利用优先序，加强用途管制。以国土“三调”成果为基础，锁定耕地地块图斑，严格耕地用途管制，建立耕地种植利用正面清单，落实耕地和永久基本农田不同的管制目标和管制强度，将粮田按永久基本农田管理。依照耕地种植利用正面清单设置补偿标准，引导和鼓励农户耕地粮食种植。

(二)加大耕地保护补偿力度，

鼓励各地配套补偿，制定最低补偿标准

提高补偿标准和补偿力度。资金支持是耕地保护补偿政策能否有效落实的关键，加大资金的投入力度，形成有效的激励效应，才能极大调动村集体和农户保护耕地的积极性，提高耕地保护效率。一方面，随着经济社会发展，保护补偿标准需适时提高，使保护补偿机制持续发挥效力；另一方面，经营人的耕地数量增加、质量提升后，也应该提高补偿，为经营人对耕地改良投资提供可预期的愿景，不断促进耕地保护向好的方向转变。

(三)进一步拓展资金筹集渠道

拓展资金筹集渠道。稳定的资金来源是确保耕地保护补偿机制持续健康运行的关键，建立完善补偿资金的筹集制度，形成财政支持的长效机制很关键。在现有的资金来源基础上，建议把违法用地处罚纳入耕地保护补偿资金来源，同时提高违法占用耕地处罚标准，增加违法用地成本，开拓耕地保护补偿资 金来源渠道，如地区财政支付、地方政府土地出让收益和用地企业及个人缴纳税费等，必要时可引入社会资本和金融机构参与其中，充分发挥社会力量，如与中国农业发展银行、国家开发银行等政策性金融机构对接，为全域土地综合整治提供金融资金保障，缓解整治资金供给难题。

规范补偿资金使用范围和监管。在乡村振兴战略的背景下，农村发展各个方面都需要资金支持，因此建议拓宽补偿激励资金使用范围。在符合相关法律法规的前提下，制定出台补偿激励资金使用的负责清单，明确不可使用的范围，引导各地规范高效的使用耕地保护补偿激励资金进一步优化补偿资金使用。在符合相关资金使用管理规定的前提下，可允许部分补偿资金专项用于创新耕地保护监督机制的建设和奖励。建立资金使用常态化监督。资金监管主要由财政部门监管，建议增加第三方单位，对资金进行监管。同时进一步加强对耕地保护补偿资金管理使用的调查，加大巡查检查力度，促进资金规范使用，提高资金使用效益。

(四)强化耕地保护补偿奖惩制度

形成奖惩制度。构建耕地保护补偿激励机制， 一方面建立“普惠性”的耕地保护补偿机制，另一方面，建立以绩效为导向的耕地保护激励机制，采用绩效评价方式，把耕地保护目标考核纳入地方领导年度绩效考核，每年对耕地保护工作成效突出的各级人民政府及村级集体经济组织，给予通报表扬和资金奖励，强调激励先进。对于耕地保护不力的给予通报批评，对于耕地用途改变的提出整改要求，对于不主动整改的行为作出实质性的处罚，起到警示作用。

充分发挥耕地保护责任目标考核效用。结合耕地保护实际情况，科学制定考核方案，遵循客观、公平、公正的原则制定考核指标，采取定性与定量相结合，以定量为主、定性为辅的评价方法，全面考核耕地保护各项工作落实情况。定量指标既要体现自然禀赋，也要体现耕地保护落实措施，合理分配指标权重，向耕地保护任务较重地区倾斜。定性指标需考虑地区实际困难，避免僵化死板，做到灵活可控。最后，可考虑实行“一票否决”制度，如在耕地保有量、耕地占补平衡、永久基本农田保护、土地违法问题等方面不达标的，可扣减或取消其获得补偿激励的资金，并予以相应惩罚。

(五)融合先进技术，构建技术支撑

补偿资金的筹集、使用、补助对象、发放标准、登记工作，离不开耕地保护和资金管理数据库的建设和技术支撑。同时，加强耕地保护信息化平台建设，也方便耕地保护资金数据库信息的查询、统一管理与维护，利于耕地保护补偿资金使用的有效监管。建议学习成都等地区耕地保护基金数据系统，充分利用遥感、卫星定位、地理信息系统、耕地质量监测以及“互联网 + ” 等先进技术与管理手段，建立耕地保护补偿的技术管理体系支撑和监管机制。

(六)创建多样化、专业化、动态化

与梯度化的补偿方式

学习国外耕地保护激励计划，创建浙江省多样化、专业化、动态化与梯度化的补偿方式。补偿形式有政策、资金、物质与技术。政府 制定相应的政策提高农户社会地位和健全其社会保障。政府、NGOS 和科研机构宣传保护的目的和根源，并提供各种专业化技术培训，帮助农民认识保护本质，科学种植和经营。补偿标准必须具有一定弹性和梯度，依据浙江省耕地保护补偿定位，整合与农业补贴关系，科学核算耕地保护补偿标准，充分反映浙江省社会经济发展总量与耕地资源保护压力间的时序变化，反映区域间经济发展水平空间差异、耕地资源禀赋空间异质。应依据补偿方式特点，结合耕地保护补偿定位，因地制宜，先试点，有次序有重点地逐步推广。

(七)健全耕地保护补偿法规

修订现有的耕地保护补偿办法，进一步明确补偿目标、补偿原则、补偿主客体、补偿标准、补偿方式、补偿途径、补偿监督体系等，完善和规范补偿机制。通过健全耕地补偿法规，保障耕地保护补偿的稳定性、权威性和科学性，从而实现耕地保护补偿政策的高效性和长效性。